IND, ga Scholten lezen!

Niet alle lezers van deze blog zullen het Netherlands Journal of Legal Philosophy lezen. In een recente aflevering van dat tijdschrift verscheen een heel bijzonder opstel. Pieter van Reenen, medewerker bij de IND, signaleert een heel aantal tekortkomingen in de werkwijze van de IND bij het beslissen over de toegang van vreemdelingen tot Nederland. En beveelt als oplossing aan… dat de IND dat proces gaat inrichten volgens de ideeën van Paul Scholten! Dat is nadere bestudering waard.

Het beslisproces van de IND

Van Reenen heeft grondig onderzoek gedaan. Hij citeert tal van gezaghebbende rapporten over het functioneren van de IND. Onder andere: brieven van de minister, rapporten van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken, van de Inspectie J&V, van particuliere onderzoeksbureaus en wetenschappelijke auteurs, en niet in de laatste plaats beleidsdocumenten van de IND zelf. Daaruit destilleert hij een reeks van tekortkomingen in het proces van het beslissen over de toelating van vreemdelingen. Ik vat ze kort samen.

De besluitvorming is gecompartimenteerd: verschillende medewerkers beslissen (soms) over verschillende onderdelen van de aanvraag en daardoor heeft niemand het totaaloverzicht over de zaak. De IND is sterk op efficiency gericht. Dat betekent: zo veel mogelijk zaken verwerken (er is een forse achterstand) en dus: veel tijdsdruk. Daardoor gaan medewerkers vaak hun toevlucht zoeken bij vuistregels, eerste indrukken en stereotyperingen om binnen de deadlines te blijven. Hoewel regelmatig overlegd wordt tussen collega’s betitelen medewerkers het werk toch veelal als solistisch. Sommige medewerkers vinden dat een kritische uitwisseling met andersdenkende collega’s niet gestimuleerd wordt, onder meer omdat er geen verplichte collegiale toetsing is.

Het juridisch kader voor afdoening van asielzaken is complex en fijnmazig. Het werken onder (tijds)druk in combinatie met een complex beoordelingsstelsel brengt risico’s met zich mee voor de zorgvuldigheid van de afdoening. De vele, gedetailleerde uitvoeringsregels zijn bedoeld om willekeur tegen te gaan. Maar waar de IND ervan uitgaat dat het juridisch stelsel het besluit bepaalt, blijkt intuïtie toch een behoorlijke rol te spelen in de besluitvorming. De praktijk wijst immers uit dat bij asielzaken het juridisch kader lang niet altijd bepalend is. De medewerker kan dan geneigd zijn zich te verschuilen achter de ogenschijnlijk duidelijke regel (“morele zelfafmelding”: don’t blame me). Als verondersteld wordt dat de regels duidelijk zijn en er weinig tijd is, is er voor twijfel en gewetensonderzoek weinig plaats. Dan sluipt robotisering in het proces. De toenmalige hoofddirecteur van de IND waarschuwde daar in 2010 al voor.

De remedie: “meer Scholten”!

“Het is de hoogste tijd om de vier stappen die Paul Scholten onderscheidt in de afhandeling van een juridisch dossier toe te passen op de afhandeling van asielaanvragen in de Algemene Asielprocedure (AA-procedure) door de IND”, schrijft Van Reenen. Want:

Scholten is in het bijzonder relevant omdat hij vanuit de beginvraag wat is recht? de werkwijze van de individueel werkende jurist(e) analyseert en vormgeeft zodat recht gedaan wordt aan de individuele zaak. (…) Scholten onderkent de centrale rol die de juriste als mens in het beoordelingsproces heeft, werkend met een juridisch kader dat zelden tot nooit antwoord kan en wil geven op alle casuïstiek. Het gaat hier dus over de professionele ruimte binnen het kader van de wet, en indien nodig ook daarbuiten. Regel is regel is voor hem niet afdoende. Beroepsethiek en gewetensvragen kunnen niet buiten de afwegingen geplaatst worden. (…) Scholten biedt een procesmatig en inhoudelijk kader voor een afdoening die ruimte biedt voor het zoeken van het recht in elke zaak. Zodoende biedt zijn denken een belangrijke bijdrage aan het ambtelijk vakmanschap dat de IND-directie wil versterken met oog voor de menselijke maat.

Wat zijn die vier stappen van Paul Scholten?

1. Een door intuïtie ingegeven voorlopig oordeel van de zaak;
2. De intellectuele arbeid, waarbij kennis toegepast wordt op de zaak en waarbij het aanvankelijke intuïtieve oordeel getoetst wordt;
3. De sprong: de juriste komt tot de slotsom: zo moet het, dit wordt mijn besluit. Dat betekent dat het besluit conform de wet is, maar ook conform het individuele geweten;
4. De motivering van het besluit, want dit moet transparant en toetsbaar zijn.

Scholten betoogt dat een juriste bij eerste kennisneming van een zaak al tot een intuïtief tentatief oordeel komt. Dit is onvermijdelijk, want zij zal als vanzelf de zaak vergelijken met wat zij al weet uit andere zaken. Deze eerste indruk wijst de weg naar de volgende stap, de intellectuele arbeid. In deze en de opvolgende stappen zal het intuïtieve oordeel bijgesteld of verworpen worden. Het is immers niet meer dan een startpunt geweest. In die tweede fase zijn multidisciplinair onderzoek en collegiale toetsing belangrijk. Dit laatste komt er niet altijd van. De asielprocedure voorziet wel in externe tegenspraak door de mogelijkheid een zienswijze in te brengen wanneer de IND voornemens is een aanvraag af te wijzen. Dit leidt evenwel zelden tot een inwilliging.

De “sprong” (fase 3) is de stap die ligt tussen het juridisch kader toepassen en het uiteindelijke besluit. Als intuïtie, kennis in brede zin en geweten de beslisser tot het oordeel “zo moet het!” brengen, dan volgt de sprong naar het besluit. Dat is soms een gevoelsmatige irrationele kwestie, een moeilijk te motiveren daad, omdat dit het toepassen van de regels overstijgt en de gewetensvraag omvat: “kan ik met dit besluit leven?”. Het beoordelingsproces is een heen-en-weer bewegen tussen de verschillende stappen van intuïtie, intellectuele arbeid en de (gewetens)sprong.

Dat lijkt naar willekeur te rieken. Maar daarop staat in het systeem een stevige rem: de beslissing moet namelijk gemotiveerd worden. Dat is fase 4. “Ik vind dit nu eenmaal” is geen geldige motivering.

De aanbeveling

De vier stappen van Scholten moeten leidend worden in het beslisproces van de IND, aldus Van Reenen. Want regels mogen en kunnen nooit allesbepalend zijn voor het behandelen van een zaak. Dus: Scholten als remedie tegen een robotiserend beoordelingsproces waarin geldt “regel = regel”. Juridisch oordelen is immers ook het vellen van een moreel oordeel. Op die algemene gedachte zou de onpartijdige besluitvorming in asielzaken gefundeerd moeten zijn.

Het volledige artikel van Van Reenen is te vinden op de site van Boomjuridisch: https://www.bjutijdschriften.nl/tijdschrift/rechtsfilosofieentheorie/2024/1/NJLP_2213-0713_2024_053_001_003.pdf (vrij beschikbaar).