Moeten we de rechtsstaat opnieuw uitvinden?

“De rechtsstaat” staat weer volop in de belangstelling. Dat is op zichzelf verheugend. Alleen, de aanleidingen zijn niet zo verheugend. We hebben nogal wat “crises” gezien de afgelopen jaren. De “kinderopvangtoeslagenaffaire” was voor velen zo ongeveer de druppel die de emmer deed overlopen.  

Als zulke problemen zich voordoen, hebben juristen de neiging om te gaan zoeken naar versterking van het juridische instrumentarium. Want als je enige gereedschap een hamer is, ziet elk probleem eruit als een spijker. Maar ligt de oplossing werkelijk in meer regels en procedures en instituten? Om die vraag te kunnen beantwoorden, moeten we de achtergronden nauwkeuriger bekijken. En als we dat doen, komen we misschien ook tot andere oplossingen dan alleen juridische. 

Twee documenten

Op 17 december 2020 verscheen het rapport van de parlementaire enquêtecommissie over de “kinderopvangtoeslagenaffaire”. Binnen een maand, op 15 januari 2021, verscheen de officiële reactie van het kabinet. Dat was ongekend snel. Toen ik beide stukken had gelezen, constateerde ik een mismatch. Het rapport van de enquêtecommissie gaat over mensen en over het nemen (of juist: niet nemen) van verantwoordelijkheid. De kabinetsreactie gaat over alles, behalve over mensen. Die gaat over regels, structuren en procedures.  

Daar schrok ik van. Zijn wij als ambtelijke en politieke organisatie zó blind? (Voor de goede orde: ik ben niet betrokken geweest bij het opstellen van de kabinetsreactie, maar was op dat moment nog wel ambtenaar bij het ministerie van Justitie en Veiligheid.) Want het zijn immers ambtenaren die in eerste instantie zo’n kabinetsreactie schrijven en het is het kabinet dat die teksten voor zijn rekening neemt en aan de Kamer aanbiedt.  

Wat zegt dit verschil tussen de twee documenten? Zit er een andere visie op de oorzaken achter? Ik heb zo’n andere visie in de kabinetsreactie niet kunnen ontwaren. Is het dan misschien toch een soort van automatische piloot: de beleidsambtenaren die zulke teksten voor het kabinet schrijven, zijn voor een groot deel juristen, dus als die een probleem voorgeschoteld krijgen, grijpen ze naar juridische “oplossingen”? Ik weet het niet. 

Institutioneel

Wel weet ik dat de partij die haar ontstaan voor een deel dankt aan de verschillende crises in de rechtsstaat, Nieuw Sociaal Contract (NSC), in haar partijprogramma heeft opgenomen dat er in Nederland een Constitutioneel Hof moet komen. Dat is een nieuw soort gerechtshof, dat speciaal tot taak krijgt wetsvoorstellen te toetsen aan fundamentele rechten (“mensenrechten”), zoals die onder meer in de Grondwet en in allerlei verdragen zijn neergelegd. Een wetsvoorstel kan geen wet worden als het Constitutioneel Hof oordeelt dat door die wet zulke rechten worden geschonden. Dit voorstel is ook onderdeel geworden van het regeerakkoord van het kabinet-Schoof. Een nieuw instituut erbij dus. Gaat dit nieuwe gerechtshof de oplossing brengen? Gaat het de rechtsstaat redden? 

Daar wordt verschillend over gedacht. Onder de tegenstanders zijn zelfs mensen die denken dat zo’n gerechtshof alleen maar leidt tot politisering van de rechtspraak (Peter Wattel in het Nederlands Juristenblad van 31 mei 2024); en dat wil toch niemand? Opmerkelijk is dat de Staatscommissie rechtsstaat in haar eindrapport (10 juni 2024) niet adviseerde tot instelling van een constitutioneel Hof. En de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), die goed twee weken later een rapport uitbracht over het verstoorde evenwicht in de rechtsstaat, ook niet.  

Het gaat mij nu niet om alle argumenten voor en tegen. Maar om de vraag wat er achter al die verschillende opvattingen zit. 

Structuur, proces, cultuur

Ik heb geleerd dat organisaties bestaan uit drie componenten: structuur, processen en cultuur. De structuur is de formele organisatie: de bekende “harkjes”. Er is een hoogste bestuur (of bestuurder), daaronder chefs met afdelingen op verschillende niveaus, en als “laagste” de werkvloer. De processen zijn de afspraken over hoe het werk  wordt gedaan. Processen zijn doorgaans vervat in regels. En dan de cultuur: dat is hoe mensen feitelijk met elkaar omgaan, hoe ze naar hun werk kijken en hoe ze naar de omgeving kijken. De “omgeving”, dat wil zeggen: de leveranciers, de klanten, de concurrenten, de markt, de samenleving, de politiek, het milieu. 

Als ik dat toepas op bestuurlijk Nederland, zie ik heel veel structuren (instituten) en nog veel meer regels en procedures. Daaraan hebben we beslist geen tekort. Hoe zit het met de cultuur, dat is: de mensen? In de 45 jaar dat ik heb gewerkt bij de Rijksoverheid op het gebied van rechtshandhaving heb ik (vrijwel) alleen zeer gemotiveerde mensen ontmoet, met hart voor de zaak, met liefde voor het werk, met interesse voor de mensen, met deskundigheid en met zuivere bedoelingen. Hoe kan het dan toch nog zo mis gaan? Heb ik misschien in een bubbel van positiviteit gezeten? Dat zou wel erg toevallig zijn. 

Zijn er misschien mechanismen werkzaam (of: werkzaam geweest) die we niet zo maar zien, maar die toch in hoge mate bepalen hoe de dingen lopen? Die we dus op het spoor moeten komen om de zaak ècht te veranderen? Moeten we misschien de klassieker The Organization Man van William H. Whyte uit 1956 er weer eens bij pakken? Vragen, veel vragen. 

Paul Scholten-studieochtend 12 oktober a.s.

Op 12 oktober hopen we weer onze jaarlijkse Paul Scholten-studieochtend te hebben. We hebben voor die gelegenheid mr. Leendert Verheij gevraagd zijn licht laten schijnen over deze rechtsstaat-problematiek. Verheij was tot aan zijn pensioen in 2018 president van het Gerechtshof Den Haag. Hij heeft zich in vele toespraken, lezingen en blogs uitgesproken over vragen rond de rechtsstaat. Ik moedig ieder van harte aan om daarvan kennis te nemen; zie zijn site: https://www.verheijleendert.nl/.

Hij zal in zijn beschouwingen het werk van Paul Scholten (1875-1946) betrekken. Scholten heeft zich, geïnspireerd door zijn christelijk geloof, in een tijd die werd gekenmerkt door twee wereldoorlogen en een ongekende economische crisis, met woord en daad ingezet voor het behoud en de versterking van de rechtsstaat. Als organisatoren van de Scholten-studieochtenden menen wij dat hij ons ook vandaag nog veel te zeggen heeft. 

Bron plaatje: Wikimedia Commons